1990 -2020 : Gestion de crises et Intelligence des crises en RDC
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Par Patrice PASSY
Conseil en Intelligence Economique et Communication d'influence
Les pays d’Afrique francophone ont
plusieurs points communs (la langue, la monnaie (sauf la RDC), la pauvreté, les
richesses minières, etc…), mais il y en a un point que la mondialisation met
fortement en lumière. Depuis plus de 15 ans, pas tout le temps heureusement,
cependant, avec assez de violence pour que tout le monde s’en aperçoive. Je
veux parler des lacunes dans le management des crises lorsqu'elles surviennent.
Depuis 5 ans des crises sont survenues
dans plusieurs pays d’Afrique francophone :
1. Gabon (crise post électorale, tension
politique)
2. Mali (crise politique,
conflit armé, crise de confiance)
3. Centrafrique (déliquescence
de l’Etat, conflit armé)
4. Côte d’Ivoire (tension
post-électorale, insécurité)
5. Congo-Brazzaville (incident
armé, crise d'image)
6. RD-Congo (tension politique, conflits armés)
7. Togo (crise d’image,
crise de confiance)
8. Cameroun (crise
d’image, crise de confiance)
Peut-on parler de faiblesses dans la gestion des crises dans ces pays ?La PRINCIPALE faiblesse des pays de l'espace culturel francophone, vient du fait que, malgré la récurrence des crises et des urgences subséquentes,
ces pays n’ont pas été capables de capitaliser l’expérience des crises
antérieures. Ils ne disposent pas d’installations et des processus leur permettant
de gérer différents types de crises avec un maximum d'efficacité. A ce jour, 53 ans après les indépendances,
aucune organisation sous régionale de
management des crises et pire, aucune agence
nationale de management de crises n'ont été mises en place. Nous avons des
comités interministériels de crise, c’est-à-dire des structures éphémères par
nature, truffées de chasseurs de budgets, à la place de réelles
compétences pour des solutions durables.
Le cas de la République Démocratique du Congo
Nombreuses sont les autorités politiques
et militaires qui ont menées des réflexions approfondies sur la gestion des
crises et l'intelligence des crises, auxquelles notre pays a été confronté depuis les années 1990. D’une
façon unanime, ces travaux mettent en exergue des dysfonctionnements majeurs
dans notre façon de les appréhender, les gérer, les conduire, les circonscrire. Ces travaux relèvent l'impréparation, l'imprécision, la gestion malhabile de celles-ci et quelques fois le manque de professionnalisme dans les solutions proposées qui n'ont pas permis à ce jour la mise en place par la Présidence et/ou la
Primature d’une Agence Nationale de
Management de crises (ANMC) comme structure de l'Etat dédiée à l'anticipation, la gestion, la communication, l'indemnisation, et l'intelligence des crises. La récurrence des crises dans notre pays, leur dangerosité pour les équilibres fondamentaux de notre avenir recommandent de manière raisonnable la création en 2014 de l'ANMC.
Ce billet est un retour d’expérience
personnel au cœur de l'Etat, enrichit par mes derniers engagements internationaux.
En l’absence de décisions fortes en mesure de faire évoluer la conception
nationale du management des crises au Congo, il n’est pas étonnant que les
carences constatées depuis la 2ème République soient toujours présentes. Elles
touchent avec plus ou moins d’acuité l’ensemble des phases de gestion des
crises intérieures congolaises.
Ce premier billet sur la
gestion des crises et l’intelligence des crises congolaises se fera en deux
volets : après avoir analysé les différents aspects de la gestion des crises et
repris les dysfonctionnements les plus critiques, l’étude ci-après permettra
d’extraire des considérations générales et, autant que possible, des
recommandations.
Le deuxième billet a abordé l’épineuse question du processus décisionnel du chef en temps de crise, en clair les outils d’aide au processus décisionnel du chef en temps de crise.
1990 -2020 : la gestion des crises et l’intelligence des crises congolaises
Les protagonistes de la gestion des
crises récentes (vingt cinq dernières années) soulignent une
faiblesse de définition voire une absence de culture stratégique, des objectifs politico-militaires
visés, des options stratégiques suivies ou de l’état final recherché (EFR) par
l’exécutif. Ces lacunes semblent être le fruit d’une
absence de réflexion conceptuelle et d’un retour d’expériences mal synthétisé
au niveau interministériel.
Les conséquences s’en ressentent à tous
les échelons de la gestion des crises en RDC
- Au niveau stratégique, elles génèrent un manque de théorisation et
un déficit méthodologique.
- Au niveau opératif, elles conduisent à un emploi
sous-optimisé des instruments de gestion, à une responsabilisation et une
coordination incertaines des acteurs politiques, administratifs,
militaires ou privés, et à un déroulement aléatoire des différentes
phases de la crise.
- Au niveau de la communication, celle-ci est plus réparatrice qu'anticipative.
Cette situation est fréquemment
expliquée par :
- l’intérêt plus marqué du pouvoir politique pour le court terme et sa moindre sensibilité pour la prévention et la planification froide,
- une surcharge d’activités du Premier ministre, peu enclin à consacrer le temps nécessaire à une réflexion conceptuelle aboutie dans ce domaine,
- les effets d’un pouvoir ministériel plus tourné vers l’action politique, les enjeux liés à leur maintien au poste, que vers la gestion des administrations qui se replient sur elles-mêmes,
- signalons tout de même, que la valorisation des cabinets politiques dans la 2ème République pour des raisons politiciennes, au détriment de l’administration, a fait de la fonction publique, un simple support administratif au lieu d’être un outil stratégique de gestion de crise, un pourvoyeur de services,
- une trop grande vassalisation de l’administratif au politique rend difficile toute cohabitation des compétences et une bonne gestion des périmètres d’intérêts professionnels. Il n’est donc pas étonnant de voir des conflits d’intérêts débouchant sur un cloisonnement exagéré et parfois caricatural des administrations qui s’affranchissent bien souvent des considérations étrangères à leur ministère. Ce qui pose l'éternel problème de l’efficacité de l'action publique
Conséquences immédiates en cas de crise
Le processus décisionnel du chef de
l’État
Ce dernier, en cas de crise en souffre beaucoup, c’est-à-dire que, si l’exploitation efficace des données brutes nécessite un temps décisionnel incompressible, dans ce cas, les boucles décisionnelles doivent absolument être courtes, même si, comme nous le savons tous, sur le plan opérationnel, plusieurs temps cohabitent dans l’espace de la décision du chef. Or, dans la gestion politique des crises congolaises, la circulation de l’information interministérielle ascendante et descendante est prisonnière des conflits d’intérêts et de rôles. Du coup la cohérence de l’action gouvernementale devient moins robuste, sa communication politique réactive et non active.
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Patrice PASSY 2013
Ce dernier, en cas de crise en souffre beaucoup, c’est-à-dire que, si l’exploitation efficace des données brutes nécessite un temps décisionnel incompressible, dans ce cas, les boucles décisionnelles doivent absolument être courtes, même si, comme nous le savons tous, sur le plan opérationnel, plusieurs temps cohabitent dans l’espace de la décision du chef. Or, dans la gestion politique des crises congolaises, la circulation de l’information interministérielle ascendante et descendante est prisonnière des conflits d’intérêts et de rôles. Du coup la cohérence de l’action gouvernementale devient moins robuste, sa communication politique réactive et non active.
Ces insuffisances politique et
stratégique en matière de gestion de crise nuisent gravement à la capacité
d’influence de la RDC, lors d’une crise à dimension sous-régionale, et
produisent sur le terrain depuis une vingtaine d’années des effets contraires aux
intérêts premiers de l’État. Le cloisonnement des structures congolaises, la
faiblesse des moyens, des structures, le manque évident de
nouvelles compétences dans la gestion des complexités mondiales, l’absence de
doctrine de puissance sous régionale, les conflits d’intérêts et de rôles ainsi
que les déficiences organisationnelles en sont les raisons majeures.
Le déficit de concentration
interministérielle en cas de crise majeure
La conduite des actions ou le
déroulement des activités souffrent donc d’un déficit de concertation
interministérielle dans les fonctions “veille stratégique” et “prévention
et règlement des crises". Si de « nombreux capteurs » permettent
au chef de disposer d’une riche matière première en termes de
renseignement et d’information, son exploitation bute sur trois difficultés
essentielles.
En premier lieu, force est de constater
une insuffisance du pilotage général de la fonction renseignement au
niveau stratégique. J’ai bien dit au niveau stratégique, pas opérationnel. Ce
déficit se traduit dans la réalité par l’inexistence d’un comité
interministériel du renseignement depuis 52 ans.
En second lieu, la circulation
ministérielle et interministérielle de l’information est pour le moins
lacunaire dans notre pays. L’information n’est pas encore perçue comme un outil
de travail, ni de collaboration, mais par rapport au chef, un outil de pouvoir,
et le mettre à la disposition de tous serait une perte de pilotage de sa
structure, d’où la fréquence de la "rétention-diffusion de l’information".
D'ailleurs, à ce propos, un comité interministériel pour
l'information ne serait pas une mauvaise chose afin de faciliter la circulation
de l'information interministérielle ascendante et descendante.
Ce cloisonnement disais-je, aussi bien :
- structurel (hétérogénéité des capteurs, conflits d’intérêts, zèle des
courtisans),
- culturel (défense des pré-carrés, défense
des intérêts provinciaux et ethniques, estimation erronée de la
confidentialité, gestion malhabile du secret)
- que technique (manque d’interopérabilité des systèmes d’information et de commandement SIC),
Mais techniquement le handicap le plus
lourd est le suivant : le retour
d’information sur l’utilisation du renseignement recueilli est "non
procédurale" et ne permet pas aux services concernés de mesurer
la qualité de leur production et de réorienter leurs recherches
Enfin, il faut regretter l’absence d’un outil stratégique qui
permette de transformer les informations (politiques, militaires,
économiques, humaines, etc.) recueillies par les différents services
de renseignement en scenarii évènementiels probables, même si
certains services des ministères produisent des éléments en ce sens. Il manque
aussi un autre outil : les fiches des synthèses nationales géopolitiques
(SNG) voire de simulation de situations sans lesquels on a assiste à la
dégénération et à la perte de valeur du renseignement.
Les carences de la veille stratégique et
de l’exploitation du renseignement au plus haut niveau de l’État nuisent à la
prise de décision en période de crise. Elles concourent directement au manque
de lisibilité des orientations politiques, tactiques et/ou stratégique et ne
permettant pas d’établir une base solide à la collaboration interministérielle.
Pour
éviter les amalgames, une précision.
Qu'est-ce que le renseignement,
quel est son rôle ?
Pour bien comprendre ce principe,
reprenons les définitions officielles du glossaire de l’OTAN : l’information est la matière non encore traitée qui peut servir
à l’obtention du renseignement. Par
essence, ce sont des données brutes.
Le renseignement, quant
à lui, consiste donc dans le produit du traitement des données brutes.
Le rôle d’un service de renseignement
est donc de traiter de l’information, il diffère en cela totalement d'un
service d'espionnage par exemple.
Pourquoi cette distinction est-elle si
importante ?
Toute personne qui a déjà surfé sur
le web sait certainement que l’information parcellaire qui y est
diffusée n’est pas toujours fiable. En outre, même si cette information
est de qualité, elle peut s’avérer non pertinente pour gérer un problème
particulier.
Or, les décideurs ont besoin de
connaissances spécifiques dans leur domaine de responsabilité afin de prendre leurs
décisions en connaissance de cause. Mais, les renseignements, sur lesquels
ils reposent leurs décisions, doivent être fiables.
Le processus d'intelligence économique
pour le décideur se décrit dès lors comme suit : collecte d’informations
d’origines différentes, tri et recoupement des données brutes, dégagement
des bonnes conclusions et enfin, communication des résultats fiables et à
haute valeur ajoutée aux décideurs.
L'Intelligence Economique va donc être, en fait, que la mise en œuvre
d’un processus permettant d’obtenir et de disposer des outils d'aide à la
décision stratégique du décideur économique, politique, technique, financier...
Je continue...
Management
des CRISES au Congo, organisation, acteurs
Les principales faiblesses dans la
conduite des crises découlent logiquement de l’imprécision du cadre conceptuel décrit précédemment. En outre, le
manque de clarification des responsabilités entraîne inévitablement une
difficulté d’identification des acteurs concernés par la crise.
Par ailleurs, l’absence d’un pilotage interministériel robuste (du fait du jeu politique généralement) capable d’assurer la cohérence globale de l’action de chaque ministère, puis de chaque administration ajoute un sentiment de confusion.
Jusqu’à présent, cette carence du management des crises n’a pas été pénalisante lors des crises intérieures car, le chef de l’État dispose pour les résoudre, d’une organisation plus structurée et d’un ultime rempart de cohérence représenté par un "noyau dur", sur qui repose souvent une bonne partie de la coordination interministérielle, mais cette surcharge de travail, de pression, et d’émotion peut être allégée.
La
pagaille des sorties de crises
Les incidents de décembre dernier ont
été en matière de gestion de crise gérés avec brio, en revanche, depuis
une vingtaine d’années, les phases de sortie de crise soulignent âprement les
mêmes déficiences. Ces périodes critiques pour la normalisation de la
situation, voient souvent surgir de nombreux intervenants étatiques, non
gouvernementaux ou privés dont le périmètre des actions et les méthodes
spécifiques entrent en concurrence. Le management des crises souffre donc d’une
coordination interministérielle structurellement défaillante, que pallient
souvent heureusement, mais partiellement, les capacités d’adaptation et
d’imagination des acteurs du terrain (Présidence
de la République, Primature, communication, intérieur, défense, budget).
Les phases post-crise requièrent un
pilotage centralisé précis et directif capable
de mettre en cohérence toutes les énergies individuelles. Ce pilotage
doit être conduit au plus tôt dans la crise, c’est-à-dire dès la planification
froide et au plus tard lors de la phase de coercition ou de maîtrise de la
violence, et doit être intimement associé à sa conduite opérationnelle.
Ce besoin est d’autant plus fort qu’il
faut bien constater l’absence au Congo, d’un instrument opérationnel
unique de gestion de la coopération et du développement en mesure de
mobiliser l’expertise publique et privée en la matière. Celle-ci existe mais
peine à se faire entendre.
C’est pourquoi nous
proposons la création d’une Agence Nationale de Management des Crises (ANMC). Elle fera l’objet de développement dans le volet 2 de
mon analyse.
La dispersion des acteurs dans la
conduite des actions et des activités, le manque de discipline budgétaire, le
manque de cohérence dans le processus décisionnel, les lacunes relevées dans
l’intelligence et la gestion des crises étalent les limites des acteurs
concernés. A cela s’ajoute le manque actuel de coordination générale, l’absence
de procédures rigoureuses qui nuit aussi bien au rétablissement définitif de la
paix dans la zone en souffrance qu’à la qualité des initiatives de relance
économique et sociétale. Oui, nous savons tous que, seul le redémarrage de
l’économie, avec ses capacités d’emploi des belligérants, est en mesure
d’accélérer le rétablissement d’un État de droit et de paix.
Malgré les nombreux efforts consentis
par l’État congolais et les multiples réussites dans la gestion de certaines
crises, ne l’oublions surtout pas, le gouvernement congolais malheureusement ne tire
pas les bénéfices de ces actions souvent importantes
et coûteuses sur le terrain. En cause principalement, une
communication politique défensive et un marketing politique du président et du
gouvernement encore laborieux.
Résultat: ces actions manquent d’éclats et d’impact dans
l’opinion tant nationale qu’internationale.
Vous savez certainement qu’à partir de
la phase de stabilisation d’une crise, les déficiences en termes de
coordination conduisent à des dépenses aussi lourdes qu’improductives.
Pour résoudre, au moins en partie, les
faiblesses relevées dans la gestion des crises, il est indispensable de mettre
en œuvre un certain nombre de réformes qui suivent une logique unique, faire des crises congolaises des opportunités politiques
et des accélérateurs de décisions certes impopulaires, mais juste et utile à la
nation congolaise.
Que
proposons-nous ?
I - Désigner un haut représentant pour
la gestion de crise (HRGC), placé directement auprès du Premier ministre en
charge de l’Agence Nationale de Management des crises.
- II aurait rang ministériel et ses pouvoirs
administratifs lui permettraient d’engager l’État dans l’emploi des moyens
humains et financiers, ou de les solliciter auprès de la communauté
internationale.
- Il serait désigné comme le représentant national
dans le périmètre de la ou des crises concernées.
- Il serait chargé de formaliser les objectifs
politiques et stratégiques du Congo, en relation avec les plus hautes
autorités gouvernementales.
- Il assurerait le rôle de porte-parole de la gestion de crise et coordonnerait la communication afférente à la crise en
relation avec le porte-parole du gouvernement en charge de l’information.
II - Développer au sein de l’ANMAC, la
notion de Direction interministérielle de gestion de crise (DIGC), chargé du
pilotage stratégique de la crise. Il serait dirigé par le HRGC qui y
figurerait comme le membre principal.
- Il serait composé d’experts de haut niveau issus
des différentes administrations au nom desquelles ils pourraient
s’engager. Quatre ministères seraient systématiquement représentés :
ministère des finances, ministère des affaires étrangères, ministère de la
défense, ministère de l’intérieur. D’autres pourraient être représentés en
fonction du thème et de la connotation intérieure ou internationale de la
crise comme les ministères du Budget, de l’équipement ou de la santé. Ces
experts pourraient, par exemple, être recrutés parmi les Hauts
fonctionnaires de la fonction publique.
Ces derniers devraient s’associer, en
cas de besoin, à des responsables économiques, associatifs (associations
humanitaires et caritatives, ONG, fondations) et religieux.
Le DIGC aurait pour missions :
- d’élaborer la doctrine CONGOLAISE en matière de
gestion des crises, en cohérence avec les ambitions politiques du
gouvernement, les moyens de l'Etat, la réalité économique et nos
spécificités socioculturelles,
- de structurer pour la sous-région la doctrine
d’influence congolaise
- d’orienter l’action des administrations dans le
périmètre de la crise et dans les limites des capacités financières et
humaines du pays,
- de piloter ou de coordonner au niveau stratégique
l’action des différents services congolais engagés, qu’ils soient
étatiques, non gouvernementaux ou privés.
III - Désigner, pour chaque crise, une
administration “menante” (ADM), sous tutelle fonctionnelle de l'Agence
Nationale de Management des Crises et chargée du pilotage opérationnel de la
crise.
- L’administration « menante » serait
désignée par le Premier ministre en fonction du thème de la crise.
- Elle s’appuierait sur le "noyau
dur" (NDPR) de conduite opérationnelle de la
crise renforcé par les cadres des administrations concernées par la dite
crise, sans oublier d'associer les conseillers des cabinets politiques.
Mettre en place un secrétariat permanent
et unique de gestion de crise (SGC). Placé au sein Agence Nationale de
Management des crises, il sera chargé :
- de conseiller le HRGC et le DIGC dans
l’élaboration de la doctrine du Congo en matière de gestion de crise ;
- assurerait les fonctions “prévention” et “veille
stratégique” grâce à un organisme développé à partir de la
DIGC;
- assurerait un rôle de coordonnateur et de
fédérateur de l’effort général de la circulation de l'information
gouvernementale en temps de crise;
- fédérerait les systèmes de gestion et de
circulation de l'information gouvernementale et du renseignement en temps
de crise;
- disposerait d’un outil de scénarisation et de
simulation des crises.
Pour conclure, quelques recommandations
Aux imprécisions d’ordre politique ou
organisationnelles, s’ajoutent souvent des phénomènes culturels et des
particularismes ministériels qui perturbent le management des crises au Congo.
Il est commun de dire que les ministres sont jaloux de leurs prérogatives, peu
enclins à en abandonner une partie et soucieux de préserver le renseignement
dont ils disposent. Mais au-delà de ces logiques de pré-carré qui prévalent
souvent sur celles de la politique globale, ce sont des différences
conceptuelles parfois profondes qui distinguent les acteurs de la gestion de
crise. Ainsi, les notions mêmes d'information, de crise, d’action, de décision,
de réactivité varient selon les milieux et ne s’inscrivent pas toujours sur les
mêmes échelles temporelles. Or le temps de la décision en période de crise est
incompressible. Mais ça, les chasseurs de budget l'ignorent totalement.
Pour réduire ces fractures culturelles,
il semble indispensable de développer les initiatives interministérielles
suivantes.
1. Former les acteurs, ministériels ou non, sur le
management des crises, la définition du périmètre des intérêts stratégiques de
l'Etat, l'Intelligence Economique...
2. Préparer ces acteurs lors d’exercices de simulation
interministériels communs
3. Améliorer l’interopérabilité des différentes
structures de l’État pour en diminuer l’étanchéité
4. Renforcer le rôle et la place de l'administration dans
les cabinets ministériels
Patrice PASSY
Conseil en Intelligence
Economique
patrice.passy@hotmail.fr
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