GESTION DE CRISES ET INTELLIGENCE DES CRISES en RD-CONGO

Par Patrice PASSY
Conseil en Intelligence Economique

Les pays d’Afrique francophone ont plusieurs points communs (la langue, la monnaie (sauf la RDC), la pauvreté, les richesses minières, etc…), mais il y en a un point que la mondialisation met fortement en lumière, depuis plus de 15 ans, pas tout le temps heureusement, cependant, avec assez de violence pour que tout le monde s’en aperçoive. Je veux parler des lacunes dans le management des crises lorsqu’elles surviennent. 

Depuis 2 ans des crises sont survenues dans plusieurs pays d’Afrique francophone :

1. Gabon (crise post-électorale)
2. Mali (crise politique, crise de confiance)
3. Sénégal (crise pré-électorale)
4. Côte d’Ivoire (pré-électorale, électorale, post-électorale)
5. Congo-Brazzaville (crise humanitaire)
6. RD-Congo (crise post-électorale et politique)
7. Togo (crise politique, crise d’image, crise de confiance)
8. Cameroun (crise d’image, crise de confiance)

La puissante faiblesse des pays de la zone franc vient du fait que, malgré la récurrence des crises et des urgences, ces pays n’ont pas été capables de capitaliser l’expérience des crises antérieures. Ils ne disposent pas d’installations et des processus leur permettant de gérer différents types de crises. A ce jour, 54 ans après les indépendances, aucune organisation sous-régionale de management des crises et pire, aucune agence nationale de management de crises n'ont été mises en place. Nous avons des comités interministériels de crise, c’est-à-dire des structures éphémères par nature, truffées de chasseurs de budgets, à la place de réelles compétences pour des solutions durables. 

Cas concret
La République Démocratique du Congo

1990-2020 - De la déficience actuelle à l’efficience de la réponse politique dans la gestion des crises en République Démocratique du Congo

depuis les années 1990, nombreuses sont les autorités politiques et militaires qui ont mené des réflexions approfondies sur la gestion des crises auxquelles notre pays a été confronté. D’une façon unanime, ces travaux mettent en exergue des dysfonctionnements majeurs dans notre façon de les appréhender. Ils y répondent par des propositions dont la mollesse n’a pas conduit à l’établissement par la Présidence et/ou la Primature d’une Agence Nationale de Management de crises. La récurrence ainsi que la dangerosité des crises actuelles recommandent de manière impérieuse sa création en 2014.

Ce billet est un retour d’expérience personnel au coeur de l'Etat, enrichi par mes derniers engagements internationaux. En l’absence de décisions fortes en mesure de faire évoluer la conception nationale du management des crises au Congo, il n’est pas étonnant que les carences constatées depuis la 2ème République soient toujours présentes. Elles touchent avec plus ou moins d’acuité l’ensemble des phases de gestion des crises intérieures congolaises.

Ce premier billet sur la gestion des crises et l’intelligence des crises congolaises se fera en deux volets : après avoir analysé les différents aspects de la gestion des crises et repris les dysfonctionnements les plus critiques, l’étude ci-après permettra d’extraire des considérations générales et, autant que possible, des recommandations. 

Le deuxième billet abordera l’épineuse question du processus décisionnel du chef en temps de crise, en clair les outils d’aide au processus décisionnel du chef en temps de crise.

1990 -2020 : De l’état gestionnaire des crises à l’État stratège en management des crises 

Les protagonistes de la gestion des crises récentes (quinze dernières années) soulignent  une faiblesse de définition voire une absence des objectifs politico-militaires visés, des options stratégiques suivies ou de l’état final recherché (EFR) par le pays. Selon certains décideurs, elles semblent être le fruit d’une absence de réflexion conceptuelle et d’un retour d’expériences mal synthétisé au niveau interministériel.

Les conséquences s’en ressentent à tous les échelons de la gestion de crise en RDC.

• Au niveau stratégique, elles génèrent  un manque de théorisation et un déficit méthodologique. 
• Au niveau opératif, elles conduisent à un emploi sous-optimisé des instruments de gestion, à une responsabilisation et une coordination incertaines des acteurs politiques, administratifs, militaires ou privés, et à un  déroulement aléatoire des différentes phases de la crise.

Cette situation est fréquemment expliquée par :

1. l’intérêt plus marqué du pouvoir politique pour le court terme et sa moindre sensibilité pour la prévention et la planification froide,
2. une surcharge d’activités du Premier ministre, incapable de consacrer le temps nécessaire à une réflexion conceptuelle aboutie dans ce domaine,
3. les effets d’un pouvoir ministériel plus tourné vers l’action politique, les enjeux liés à leur  maintien au poste, que vers la gestion des administrations qui se replient sur elles-mêmes,
4. signalons tout de même, que la valorisation des cabinets politiques au cours de la 2ème République pour des raisons politiciennes, au détriment de l’administration a fait de la fonction publique un simple support administratif au lieu d’être un outil stratégique de gestion de crise.
5. une trop grande vassalisation de l’administratif au politique rend difficile toute cohabitation des compétences et des périmètres d’intérêts professionnels, il n’est donc pas étonnant de voir des conflits d’intérêts débouchant sur un cloisonnement exagéré et parfois caricatural des administrations qui s’affranchissent bien souvent des considérations étrangères à leur ministère. 

Conséquences immédiates en cas de crise

Le processus décisionnel du chef de l’État en cas de crise en souffre beaucoup, c’est-à-dire que, si l’exploitation efficace des données brutes nécessite un temps décisionnel incompressible, dans ce cas, les boucles décisionnelles doivent absolument être courtes, même si, comme nous le savons tous, sur le plan opérationnel, plusieurs temps cohabitent dans l’espace de la décision du chef. Or, dans la gestion politique des crises congolaises, la circulation de l’information interministérielle ascendante et descendante est prisonnière des conflits d’intérêts et de rôles. Du coup, la cohérence de l’action gouvernementale devient moins robuste, sa communication politique réactive et non active.

Ces  insuffisances politique et stratégique en matière de gestion de crise nuisent gravement à la capacité d’influence de la RDC, lors d’une crise à dimension sous-régionale, et produisent sur le terrain depuis une dizaine d’années des effets contraires aux intérêts premiers de l’État. Le cloisonnement des structures congolaises, la faiblesse des moyens, des structures, le manque de plus en plus évident de nouvelles compétences dans la gestion des complexités mondiales, l’absence de doctrine de puissance sous régionale, les conflits d’intérêts et de rôles ainsi que les déficiences organisationnelles en sont les raisons majeures.

Le déficit de concentration interministérielle en cas de crise majeure

La conduite des actions ou le déroulement des activités souffrent donc d’un déficit de concertation interministérielle dans les fonctions “veille stratégique” et “prévention et règlement des crises”. Si de « nombreux capteurs » permettent au chef de disposer d’une  riche matière première en termes de renseignement et d’information, son exploitation bute sur trois difficultés essentielles.

En premier lieu, force est de constater  une insuffisance du pilotage général de la fonction renseignement au niveau stratégique. J’ai bien dit au niveau stratégique, pas opérationnel. Ce déficit se traduit dans la réalité par l’inexistence d’un comité interministériel du renseignement depuis 54 ans. 

En second lieu, la circulation ministérielle et interministérielle de l’information est pour le moins lacunaire dans cet immense pays. L’information n’est pas encore perçue comme un outil de travail, ni de collaboration, mais par rapport au chef, un outil de pouvoir, et le mettre à la disposition de tous  serait une perte de pilotage de sa structure, d’où la fréquence de la "rétention-diffusion de l’information. D'ailleurs, à ce propos, un comité interministériel pour l'information ne serait pas une mauvaise chose afin de faciliter la circulation de l'information interministérielle ascendante et descendante.

Ce cloisonnement disais-je, est aussi bien :

• structurel  (hétérogénéité des capteurs, conflits d’intérêts, zèle des courtisans), 
• culturel (défense des pré-carrés, défense des intérêts provinciaux et ethniques, estimation erronée de la confidentialité, gestion malhabile du secret) 
• que technique (manque d’interopérabilité des systèmes d’information et de commandement SIC), rend improbable la synthèse du renseignement et souvent son inexploitation, la capitalisation des expériences et des connaissances, le développement d’une mémoire des situations.

Mais techniquement le handicap le plus lourd est le suivant : le retour d’information sur l’utilisation du renseignement recueilli est "non procédurale" et ne permet pas aux services concernés de mesurer la qualité de leur production et de réorienter leurs recherches.

Enfin, il faut regretter l’absence d’un outil stratégique qui permette de transformer les informations (politiques, militaires, économiques, humaines, etc.) recueillies par les différents services de renseignement en scenarii évènementiels probables, même si certains services des ministères produisent des éléments en ce sens. L’inexistence de cet outil de synthèse nationale géopolitique (SNG) voire de simulation de situations conduit à la dégénération et à la perte de valeur du renseignement.

Les carences de la veille stratégique et de l’exploitation du renseignement au plus haut niveau de l’État nuisent à la prise de décision en période de crise. Elles concourent directement au manque de lisibilité des orientations politiques et ne permettent pas d’établir une base solide à la coopération sous régionale et de collaboration interministérielle.

Pour éviter les amalgames, une précision. 

Qu'est-ce que le renseignement, quel est son rôle ? 

Pour bien comprendre ce principe, reprenons les définitions officielles du 

glossaire de l’OTAN : l’information est la matière non encore traitée qui peut servir à l’obtention du renseignement. Par essence, ce sont des données brutes. 

Le renseignement, quant à lui, consiste donc dans le produit du traitement des données brutes. Le rôle d’un service de renseignement est donc de traiter de l’information, il diffère en cela totalement d'un service d'espionnage par exemple. 

Pourquoi cette distinction est-elle si importante ? 

Toute personne qui a déjà surfé sur le web sait certainement que l’information parcellaire qui y est diffusée n’est pas toujours fiable. En outre, même si cette information est de qualité, elle peut s’avérer non pertinente pour gérer un problème particulier. Or, les décideurs ont besoin de connaissances spécifiques dans leur domaine de responsabilité afin de prendre leurs décisions en connaissance de cause. Mais, les renseignements, sur lesquels ils reposent leurs décisions, doivent être fiables. Le processus d'intelligence économique pour le décideur se décrit dès lors comme suit : collecte d’informations d’origines différentes, tri et recoupement des données brutes, dégagement des bonnes conclusions et enfin, communication des résultats fiables et à haute valeur ajoutée aux décideurs. 

L'Intelligence Economique va donc être, en fait, que la mise en œuvre d’un 

processus permettant d’obtenir et de disposer des outils d'aide à la décision stratégique du décideur économique, politique, technique, financier... On continue...

Management de la crise, organisation, acteurs

Les principales faiblesses dans la conduite des crises découlent logiquement de l’imprécision du cadre conceptuel décrit précédemment. En outre, le manque de clarification des responsabilités entraîne inévitablement une difficulté d’identification des acteurs concernés par la crise.

Par ailleurs, l’absence d’un pilotage interministériel robuste (du fait du jeu politique généralement) capable d’assurer la cohérence globale de l’action de chaque ministère, puis de chaque administration ajoute un sentiment de confusion. 
Jusqu’à présent, cette  carence du management des crises n’a pas été pénalisante lors des crises intérieures car, le chef de l’État dispose pour les résoudre, d’une organisation plus structurée et d’un ultime rempart de cohérence représenté par un "noyau dur", sur qui repose souvent une bonne partie de la coordination interministérielle, mais cette surcharge de travail, de pression, et d’émotion peut être allégée. 

La pagaille des sorties de crise

En revanche,  les phases de sortie de crise soulignent âprement ces déficiences. Ces périodes critiques pour la normalisation de la situation, voient souvent surgir de nombreux intervenants étatiques, non gouvernementaux ou privés dont le périmètre des actions et les méthodes spécifiques entrent en concurrence. Le management des crises souffre donc d’une coordination interministérielle structurellement défaillante, que pallient souvent heureusement, mais partiellement, les capacités d’adaptation et d’imagination des acteurs du terrain.

Les phases post-crise requièrent un pilotage centralisé précis et directif capable de mettre en cohérence toutes les énergies individuelles. Ce pilotage doit être conduit au plus tôt dans la crise, c’est-à-dire dès la planification froide et au plus tard lors de la phase de coercition ou de maîtrise de la violence, et doit être intimement associé à sa conduite opérationnelle. Ce besoin est d’autant plus fort qu’il faut bien  constater l’absence au Congo, d’un instrument opérationnel unique de gestion de la coopération et du développement  en mesure de mobiliser l’expertise publique et privée en la matière. Celle-ci existe mais peine à se faire entendre. 

C’est pourquoi nous proposons la création d’une Agence Nationale de Management des Crises (ANMC).  

Elle fera l’objet de développement dans le volet 2 de mon analyse.

La dispersion des acteurs dans la conduite des actions et des activités, le manque de discipline budgétaire, le manque de cohérence dans le processus décisionnel, les lacunes relevées dans l’intelligence et la gestion des crises étalent les limites des acteurs concernés. A cela s’ajoute le manque actuel de coordination générale, l’absence de procédures rigoureuses qui nuit aussi bien au rétablissement définitif de la paix dans la zone en souffrance qu’à la qualité des initiatives de relance économique et sociétale. Oui, nous savons tous que, seul le redémarrage de l’économie, avec ses capacités d’emploi des belligérants, est en mesure d’accélérer le rétablissement d’un État de droit et de paix. 

Malgré les nombreux efforts consentis par l’État congolais et les multiples réussites dans la gestion de certaines crises, ne l’oublions surtout pas, le gouvernement congolais ne tire pas les bénéfices de ces actions souvent importantes et coûteuses sur le terrain.  En cause principalement, une communication politique défensive et un marketing politique du président et du gouvernement déficients.

Résultat: ces actions manquent d’éclats et d’impact dans l’opinion tant nationale qu’internationale. 

Vous savez certainement qu’à partir de la phase de stabilisation d’une crise, les déficiences en termes de coordination conduisent à des dépenses aussi lourdes qu’improductives. 

Pour résoudre, au moins en partie, les faiblesses relevées dans la gestion des crises, il est indispensable de mettre en œuvre un certain nombre de réformes qui suivent une logique unique, faire des crises congolaises des opportunités politiques et des accélérateurs de décisions certes impopulaires, mais juste et utile à la nation congolaise.

Que proposons nous ?

I - Désigner un haut représentant pour la gestion de crise (HRGC), placé directement auprès du Premier ministre en charge de l’Agence Nationale de Management des crises.

• II aurait rang ministériel et ses pouvoirs administratifs lui permettraient d’engager l’État dans l’emploi des moyens humains et financiers, ou de les solliciter auprès de la communauté internationale.
• Il serait désigné comme le représentant national dans le périmètre de la ou des crises concernées.
• Il serait chargé de formaliser les objectifs politiques et stratégiques du Congo, en relation avec les plus hautes autorités gouvernementales.
• Il assurerait le rôle de porte-parole du gouvernement et coordonnerait la communication afférente à la crise en relation avec le porte-parole du gouvernement en charge de l’information.

II - Développer au sein de l’ANMAC, la notion de Direction interministérielle de gestion de crise (DIGC), chargé du pilotage stratégique de la crise. Il serait dirigé par le HRGC qui y figurerait comme le membre principal.

• Il serait composé d’experts de haut niveau issus des différentes administrations au nom desquelles ils pourraient s’engager. Quatre ministères seraient systématiquement représentés : ministère des finances, ministère des affaires étrangères, ministère de la défense, ministère de l’intérieur. D’autres pourraient être représentés en fonction du thème et de la connotation intérieure ou internationale de la crise comme les ministères du Budget, de l’équipement ou de la santé. Ces experts pourraient, par exemple, être recrutés parmi les Hauts fonctionnaires de la fonction publique.

Ces derniers devraient s’associer, en cas de besoin, à des responsables économiques, associatifs (associations humanitaires et caritatives, ONG, fondations) et religieux.

Le DIGC aurait pour missions :

• d’élaborer la doctrine CONGOLAISE en matière de gestion des crises, en cohérence avec les ambitions politiques du gouvernement, les moyens de l'Etat, la réalité économique et nos spécificités socioculturelles,
• de structurer pour la sous-région la doctrine d’influence congolaise 
• d’orienter l’action des administrations dans le périmètre de la crise et dans les limites des capacités financières et humaines du pays,
• de piloter ou de coordonner au niveau stratégique l’action des différents services congolais engagés, qu’ils soient étatiques, non gouvernementaux ou privés.

III - Désigner, pour chaque crise, une administration “menante” (ADM), sous tutelle fonctionnelle de l'Agence Nationale de Management des Crises et chargée du pilotage opérationnel de la crise.

• L’administration « menante » serait désignée par le Premier ministre en fonction du thème de la crise. 
• Elle s’appuierait sur le "noyau dur" (NDPR) de conduite opérationnelle de la crise renforcé par les cadres des administrations concernées par la dite crise, sans oublier d'associer les conseillers des cabinets politiques.

Mettre en place un secrétariat permanent et unique de gestion de crise (SGC).  Placé au sein Agence Nationale de Management des crises, il sera chargé :

• de conseiller le HRGC et le DIGC dans l’élaboration de la doctrine du Congo en matière de gestion de crise ;
• assurerait les fonctions “prévention” et “veille stratégique” grâce à un organisme développé à partir de la DIGC;
• assurerait un rôle de coordonnateur et de fédérateur de l’effort général de la circulation de l'information gouvernementale en temps de crise;
• fédérerait les systèmes de gestion et de circulation de l'information gouvernementale et du renseignement en temps de crise;
• disposerait d’un outil de scénarisation et de simulation des crises.

Pour conclure, quelques recommandations

Aux imprécisions d’ordre politique ou organisationnelles, s’ajoutent souvent  des phénomènes culturels et des particularismes ministériels qui perturbent le management des crises au Congo. Il est commun de dire que les ministres sont jaloux de leurs prérogatives, peu enclins à en abandonner une partie et soucieux de préserver le renseignement dont ils disposent. Mais au-delà de ces logiques de pré-carré qui prévalent souvent sur celles de la politique globale, ce sont  des différences conceptuelles parfois profondes qui distinguent les acteurs de la gestion de crise. Ainsi, les notions mêmes d'information, de crise, d’action, de décision, de réactivité varient selon les milieux et ne s’inscrivent pas toujours sur les mêmes échelles temporelles. Or le temps de la décision en période de crise est incompressible. Mais ça, les chasseurs de budget l'ignorent totalement.

Pour réduire ces fractures culturelles, il semble indispensable de développer les initiatives interministérielles suivantes.

1. Former les acteurs, ministériels ou non, sur le management des crises, la définition du périmètre des intérêts stratégiques de l'Etat, l'Intelligence Economique...
2. Préparer ces acteurs lors d’exercices de simulation interministériels communs
3. Améliorer l’interopérabilité des différentes structures de l’État pour en diminuer l’étanchéité
4. Renforcer le rôle et la place de l'administration dans les cabinets ministériels

Nous sommes à votre écoute pour toute réponse technique utile

Patrice PASSY
Conseil en Intelligence Economique
patrice.passy@hotmail.fr